能源是美好生活的物質基礎，以更加清潔的能源供應不斷滿足人們對美好生活的期待是能源發展的根本任務。按照我國能源資源稟賦，煤炭、石油、天然氣等一次能源人均儲量均大幅度低于世界平均水平。新中國成立70年來，能源領域長期存在的供求矛盾基本解決，更加高效、安全、清潔成為新問題。在這個過程中，以“大慶精神”為代表的創業奮斗精神，以石油勘探煉化、超大容量清潔燃煤發電機組、水電核電風電光伏等清潔能源機組為代表的能源生產技術進步，以節能降耗減排為核心的綠色發展和綠色消費方式，都起到了十分重要的作用。同時，價格作為分工和交易得以實現的核心環節，作為社會化大生產得以組織的基本前提，價格管理體制和價格形成機制的改革不斷深入推進，也為能源事業發展發揮了巨大的促進作用。

一、順利實現從計劃向市場體制的轉軌

（一）計劃價格體制的逐步建立和鞏固

新中國成立以后，為盡快促進國民經濟的恢復和發展，破除資本主義國家對我們的封鎖，國家通過社會主義改造、新建若干重大項目、上收部分經濟管理權限等方式，逐步建立了計劃經濟體制。新中國成立初期，我國能源基礎十分薄弱，幾近于空白，完全沒有能力通過自我積累的方式發展，滿足國民經濟其他部門和居民生活的需要。從“一五”計劃至“五五”計劃，國家對電力、煤礦、石油等能源工業發展作出了具體部署，集中力量建設了一批大項目，煤炭、石油、電力價格管理權限也逐步上收到國家。這一體制的好處是通過集中力量辦大事，為社會主義經濟發展提供了原始積累，但客觀上也存在著能源價格偏低且長期固化的弊端，從長期來看抑制了生產積極性。

（二）計劃向市場轉變的過渡——“雙軌制”

改革開放極大地促進了生產力發展，也帶動了能源消費的巨大增長。為保障能源供應，調動能源生產積極性，價格管理部門首先在實踐中采取了逐步提高計劃價格，對超出計劃的部分實行更大力度的“超產加價”“超計劃加價”，將部分定價權限下放地方等方式，刺激了能源生產。從1980年到1992年，包括能源在內的生產資料價格“雙軌制”制度基本確立。煤炭價格，在統配煤礦統一出廠價之外，實行了超包干基數加價、超遞增計劃加價、保電保鋼?；视妹憾ㄏ蚣觾r等多種加價政策。電力價格，在目錄電價之外，實行了隨燃、運價格變動的加價政策、地方集資辦電加價政策、還本付息電價政策、帶料加工電價政策等。石油天然氣價格，實行包干基數內平價、包干基數外高價并存的雙軌制，并對超計劃部分收取儲量有償使用費等。生產資料價格“雙軌制”是中國特色漸進式改革的重要組成部分，較好地避免了體制轉換過程中，由于價格劇烈變化引起的利益過大調整的震蕩，減少了改革的風險。

（三）市場機制的建立和完善時期

1992年黨的十四大決定建立社會主義市場經濟體制，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。能源價格改革進程明顯加快。對于作為生產資料的一次能源價格，逐步取消了價格“雙軌制”，原油價格、天然氣出廠價格、除電煤以外的原煤價格等基本實現了向市場并軌。電煤中的“計劃煤”也轉化為重點合同煤，在政府指導下通過市場交易形成?！秲r格法》于1997年底頒布并于次年5月實施，使價格工作進一步走上法治化軌道。1998年，國內成品油價格實現與國際市場價格接軌。2006年實施石油價格綜合配套改革，2008年實施成品油價格和稅費改革，妥善處理各方面利益關系，成品油價格基本理順。

電力、天然氣價格改革，是伴隨電力、天然氣生產方式和經營管理體制改革逐步進行的。根據國務院批準的電力體制改革方案，2002年實現了“廠網分開”，電價管理方式也變革為分別管理上網電價、銷售電價。為更加靈敏地反映燃料市場價格的變動對電力價格的影響，2004年建立了煤電價格聯動機制，根據市場煤價的變動合理調整上網電價；同時，為了促進煤炭清潔利用和清潔能源發展，在上網側實行了脫硫加價政策、可再生能源電價附加政策；為了抑制高耗能、高污染、資源密集產業過快發展，在銷售側實行了差別電價政策，對不符合產業政策要求的行業實行加價。根據我國天然氣行業生產、運輸、銷售一體化經營的實際情況，2011年明確將天然氣價格管理由出廠環節調整為門站環節，實行最高上限價格管理，并將定價方法由“成本加成”定價改為“市場凈回值”定價，建立起天然氣與燃料油、液化石油氣等可替代能源價格掛鉤的動態調整機制。

二、黨的十八大以來能源價格改革不斷向縱深推進

（一）電力價格改革不斷深化

2015年，《中共中央 國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）印發，對新一輪電力體制改革作出重要部署。按照中央部署，電力價格改革在管住中間、放開兩頭、促進綠色發展、降低用電成本等方面取得重大突破。

一是管住中間，建立獨立監管輸配電價制度。2014年以來，在總結國際經驗基礎上，先后制定了省級電網輸配電價定價辦法、成本監審辦法、區域電網和跨省跨區專項工程輸電價格定價辦法、增量配電網配電價格指導意見等，并對31個省級電網、5個區域電網、30余條跨省跨區輸電專項工程核定了獨立輸配電價，完成了首輪省級電網輸配電價改革，初步建立了以“準許成本+合理收益”為核心、約束與激勵相結合的網絡型自然壟斷環節定價制度，準確核定成本，科學確定利潤，嚴格進行監管，促進壟斷企業技術創新、改進管理、降低成本、提高效率，維護消費者、經營者合法權益。二是放開兩頭，不斷促進競爭性環節電價市場化。獨立輸配電價的核定，為發、用電雙方開展市場化交易創造了條件，凡是進入市場交易的電力，電價均放開由市場形成。2015年，明確了跨省跨區送電由送受電雙方按照“風險共擔、利益共享”原則平等協商或通過市場化交易方式確定送受電量和價格，鼓勵通過招標等競爭方式確定新建跨省送電項目業主和電價，并通過長期合同予以明確。對于暫時還不能完全放開的上網電價，實施更加透明和市場化的管理方式。2015年底，進一步完善煤電價格聯動機制，向社會公開發布電煤價格和電價調整的依據、計算公式、參數、調價周期、調價時間，增強煤電價格聯動的透明性和可預測性。2019年，明確新建集中式風電、普通光伏電站等價格通過招標形成。

三是運用價格杠桿，促進綠色發展。（1）加快實施風電光伏電價退坡機制。為支持新能源行業發展，根據資源、建設成本等綜合條件，結合技術發展水平，2009年、2013年出臺風電、光伏發電分資源區標桿價格政策，標桿電價高出燃煤發電標桿上網電價的部分，通過向用戶收取可再生能源電價附加予以補償。隨著風電、光伏的快速發展和技術進步，及時實施補貼退坡，2016年來已經連續四次下調標桿電價，預計2020年實現平價上網。（2）拓展環保電價實施范圍。在2008年開始實施脫硫加價的基礎上，逐步拓展到脫硝電價、除塵電價、超低排放加價，一方面反映燃煤機組的環境治理成本，另一方面促進燃煤的清潔利用。目前，我國統調燃煤發電機組已基本完成脫硫、脫硝和除塵改造，大部分完成了超低排放改造工作，減排成效顯著。（3）健全節能價格政策體系。在對限制類、淘汰類產業實行差別電價的基礎上，黨的十八大以來，陸續在鋼鐵、水泥、電解鋁等領域，以能耗作為分檔基礎，建立能耗越高、用電價格越高的階梯價格政策，通過經濟手段促進企業自主加快節能改造，降低能耗。（4）支持清潔供暖。為支持北方地區清潔供暖，減少霧霾，對于具備資源條件，適宜“煤改電”的地區，采取推行上網側峰谷電價、完善銷售側峰谷分時電價政策、支持可再生能源與供暖企業開展電力直接交易等手段，降低用電成本；對于天然氣資源有保障，適宜“煤改氣”的地區，采取綜合措施降低用氣成本，重點支持農村地區“煤改氣”。

四是綜合施策，降低用電成本。認真落實2015年中央經濟工作會議關于降低用能成本的要求，綜合采取多種措施，五年來累計降低實體經濟用電成本近6000億元。主要措施有：（1）強化輸配電價監管，核定電網合理收入。（2）取消電價中征收的公用事業附加、電氣化鐵路還貸電價、工業企業結構調整專項資金，降低重大水利工程建設基金、大型水庫移民后期扶持資金征收標準。（3）優化基本電價執行方式，放寬用電企業申請調整計費方式、減容、暫停的政策條件，取消兩部制電價中容量電費下限。（4）促進發電價格反映燃料價格變動和電力市場供求。根據燃煤價格變化，適時降低燃煤機組上網電價；推動電力市場化交易，降低市場交易電價。（5）針對轉供電主體在規定目錄電價基礎上過度加價行為，規范轉供電主體加價，打通“最后一公里”。（6）將國家降低電力企業增值稅等政策及時傳導到終端電價。

（二）成品油價格機制日漸完善

2013年3月，進一步完善成品油價格機制，將汽、柴油價格調整周期由22個工作日縮短至10個工作日，取消了國際市場油價波動4%才能調價的幅度限制。這樣，既可以更靈敏地反映國際市場油價變化，避免因滯后期過長導致的無風險套利行為；又可保持國內油價調整的合理節奏，避免調價過于頻繁，為國民經濟運行提供平穩的條件。2016年，為減輕國際市場油價過高或過低對國內市場的影響，保障國內能源長期安全，再次完善國內成品油價格機制。設定成品油價格調控下限。當國內成品油價格掛靠的國際市場原油價格低于每桶40美元時，國內成品油價格不再下調。建立油價調控風險準備金。成品油價格未調金額全部納入風險準備金，設立專項賬戶存儲，經國家批準后用于節能減排、提升油品質量及保障石油供應安全等。放開液化石油氣價格，簡化成品油調價操作方式。

（三）天然氣價格市場化進展顯著

一是統籌考慮國內外能源市場供求及價格變化，有序放開氣源價格。2013年放開頁巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規天然氣價格；2014年放開液化天然氣氣源價格；2015年放開除化肥企業外的直供用戶用氣價格；2016年，先后放開化肥用氣價格，明確儲氣設施相關價格由市場決定，并在福建省開展門站價格市場化改革試點；2017年，明確所有進入交易平臺公開交易的氣量價格由市場交易形成。通過“小步快走”的漸進式改革，國內天然氣價格市場化程度顯著提高。目前占國內消費總量80%以上的非居民用氣價格實現由市場主導形成，其中50%以上完全由市場形成，30%左右實行“上浮20%、下浮不限”的彈性機制。二是分步理順天然氣門站價格?？偨Y廣東、廣西試點經驗，在全國范圍內推廣天然氣價格形成新機制。為減少改革阻力，區分存量氣和增量氣，增量氣價格一步調整到與可替代能源價格保持合理比價的水平，存量氣價格分三步調整。

三是強化屬于網絡型自然壟斷環節的管道價格監管。根據天然氣管道運輸方式發展，及時強化管道價格監管，建立起科學完善的管道運輸價格監管制度。遵循“準許成本+合理收益”的原則，從緊核定定價成本，推行信息公開。要求企業主動公開成本信息，強化社會監督；定價部門公開成本監審結論和定價依據，提高價格監管透明度。城鎮配氣管網是天然氣供應的“毛細血管”，天然氣配送是產業鏈“最后一公里”。針對配氣價格尚未單獨核定、各環節成本和價格沒有清晰界定，監管規則不健全、價格管理制度化規范化程度不高的情況，建立起下游城鎮燃氣配送環節價格監管框架，指導省級價格主管部門強化配氣價格監管機制，構建了天然氣輸配領域全環節價格監管體系。

三、價格改革的成就和基本經驗

70年來特別是黨的十八大以來，能源價格改革不斷向縱深推進，取得了巨大成就，積累了大量寶貴的改革經驗。

一是市場決定價格機制基本建立。價格改革預期目標基本實現，競爭性領域和環節價格基本放開，市場決定價格機制基本建立，優化了資源配置效率，調動了社會資本投資積極性，激發了創業創新活力，提高了市場供給能力。

二是“準許成本+合理收益”為核心的定價制度初步建立。電網、天然氣管網屬于網絡型自然壟斷產業，屬于需要保留的極少數定價項目。按照“準確核定成本、科學確定利潤、嚴格進行監管”的思路，以“準許成本+合理收益”為核心，搭建了自然壟斷行業和公共服務價格監管制度框架。

三是促進降成本、調結構成效顯著。堅持問題導向，聚焦供給側結構性改革的重點領域，不斷創新價格機制，形成一套有效的制度安排。降成本方面，通過煤電聯動、輸配電價改革、電力直接交易以及加強天然氣價格監管、加大收費清理規范力度等措施，總計降低企業用能成本和收費負擔4000多億元。調結構方面，對電解鋁、水泥、鋼鐵企業用電實行階梯電價政策，形成了有利于淘汰落后產能的倒逼機制，有力促進了技術提升和能耗下降；全面推行居民用電、用水、用氣階梯價格制度，調動居民節約資源積極性；出臺獎懲結合的環保電價和收費政策，以及北方地區清潔取暖價格政策，促進節能減排和霧霾治理。

四是“?；尽闭呖蚣艹醪酱_立。堅持底線思維，在推動改革的同時，保障困難群眾基本生活不受影響。在居民用電、用氣領域，建立完善了階梯價格政策，區分基本和非基本需求，對于基本需要，實行較低價格，確保群眾以可負擔的價格獲得基本能源公共服務；對于超出合理水平的消費需要，按照反映供應成本的原則合理制定價格，既減少交叉補貼，又適當抑制過度需求，促進能源節約。

四、未來能源價格改革方向展望基本經驗

當前，中國特色社會主義已經進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。我國能源領域的主要矛盾也發生了重大變化，長期存在的能源短缺矛盾已經得到解決，人們對美好生活的新期待要求更加清潔低碳、安全高效的能源供應。

為此，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立和落實新發展理念，按照高質量發展要求，堅持節約資源和保護環境的基本國策，加快建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和環境損害成本的能源價格機制，完善有利于綠色發展的價格政策，牢牢抓住價格這一資源配置的“牛鼻子”，進一步深化能源價格改革，建立有利于綠色發展的價格機制。將生態環境成本納入經濟運行成本，促進資源節約、生態環境保護和污染防治，推動形成綠色發展空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。

完善差別化電價政策。全面清理取消對高耗能行業的優待類電價以及其他各種不合理價格優惠政策。嚴格落實鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉等7個行業的差別電價政策，對淘汰類和限制類企業用電（含市場化交易電量）實行更高價格。及時評估差別電價、階梯電價政策執行效果，可根據實際需要擴大差別電價、階梯電價執行行業范圍，提高加價標準，促進相關行業加大技術改造力度、提高能效水平、加速淘汰落后產能。鼓勵各地探索建立基于單位產值能耗、污染物排放的差別化電價政策，推動清潔化改造。

完善峰谷電價形成機制。加大峰谷電價實施力度，運用價格信號引導電力削峰填谷。探索在銷售電價總水平不變的前提下，建立峰谷電價動態調整機制，進一步擴大銷售側峰谷電價執行范圍，合理確定并動態調整峰谷時段，擴大高峰、低谷電價價差和浮動幅度，引導用戶錯峰用電。鼓勵市場主體簽訂包含峰、谷、平時段價格和電量的交易合同。利用峰谷電價差、輔助服務補償等市場化機制，促進儲能發展。利用現代信息、車聯網等技術，鼓勵電動汽車提供儲能服務，并通過峰谷價差獲得收益。完善居民階梯電價制度，推行居民峰谷電價。

積極探索碳排放權交易、可再生能源強制配額和綠證交易制度等綠色價格政策，運用價格機制引導綠色生產、綠色消費，逐步使節約能源、清潔使用能源、使用清潔能源成為人們內心的自覺行為。